獨占事業之公告及責任

　　　　　　一、前　　言

　　　　公平交易法規範的內容可分為兩大部份：一是反托拉斯法，一是公平競爭法

　　。在內容上反托拉斯法部份又分為獨占地位的濫用行為、結合行為事先申請及聯

　　合行為之禁止。公平競爭法部份範圍則較廣，可分為：（一）維持轉售價格的禁

　　止、（二）妨礙公平競爭、（三）仿冒、（四）虛偽不實廣告、（五）損害他人

　　營業信譽、（六）不當多層次傳銷、（七）其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失

　　公平行為。

　　　　首先來談獨占地位之濫用。公平交易委員會在八十二年二月八日公告了四十

　　家企業為獨占事業，獨占事業名單是怎麼形成的呢？

　　　　　　二、如何界定市場

　　　　講到獨占，一般總以為獨占就是市場中只有一家，事實上獨占不只是一家，

　　在市場中排名第三的也有可能，重要的是市場範圍有多大，所以必須先劃定市場

　　範圍，如同前面所說的概念：法律就是不斷的區分，劃範圍，界定了特定市場，

　　才能劃出事業占有率。在結合申請、約定轉售價格無效的規定上也涉及特定市場

　　之劃分。

　　　　那麼，特定市場又如何界定呢？公平交易法第五條第三項規定，特定市場係

　　指事業就一定之商品或服務，從事競爭之區域或範圍。其中涉及相關產品市場，

　　（也就是替代性的問題），以及區域市場，（以台灣為整個區域，或分北、中、

　　南區），還有時間因素（以什麼時候的資料及狀態作為基礎，目前公平會以前一

　　年的資料作為基礎）。

　　　　（一)相關產品市場

　　　　所謂相關產品市場，就要考慮商品需求的替代性及供給的替代性。舉例來說

　　，大眾傳播業中，三家電視台被列為獨占事業，在審查過程中，三家電視台曾提

　　出答辯指出，三家電視台的收入來源主要在廣告，而每家企業之廣告預算要撥在

　　電視台、報紙、廣播或雜誌上彈性很大，因此就廣告收入的角度而言，這幾種媒

　　体彼此間替代性很大，應該全部劃為一個特定市場。但公平會最後認為，媒体事

　　業應區分為電視業、廣播業、及報紙業，廣告收入其實是媒体事業經營反映之現

　　象，事業做得好，觀眾或讀者群多，廣告收入自然就多，從法律角度來看，廣告

　　是媒体事業的反射意識，仍應由電視、報紙、廣播之內容來劃分市場，因此區分

　　為三個特定市場。如果全部合為一個市場，那麼三家電視台就不是獨占，因為分

　　母愈大，市場占有率愈小，反之，分母愈小，市場占有率愈大。可見市場劃分多

　　麼複雜。

　　　　電視台也曾提出，目前亞衛藉第四台進入市場，已瓜分不少觀眾群，也應計

　　算其市場占有率。不過由於第四台尚未合法，屬於「地下經濟」層面，在觀眾上

　　雖與三家電視台有所替代，供給面之替代仍不能視為產　，所以公平會認為，應

　　待第四台何法化後，再計算其市場占有率，因為第四台目前仍有被取締之危險，

　　在進入市場上有其障礙，三家電視台則並無被取締之危險。

　　　　另外再舉一個例子，台灣鐵路局、台灣汽車客運公司以及統聯客運公司都被

　　列為獨占。鐵路局及台汽都認為，走鐵路或走高速公路、搭飛機、甚至自己開車

　　，其間有替代性。但公平會認為，鐵路與公路運輸仍有其區別。

　　　　統聯則提出，目前野雞車仍到處充斥，也應計算在內，如果加上野雞車三分

　　之一以上之載客量，台汽及統聯並不會被列入獨占，但是公平會考慮的仍是同樣

　　的原則問題，尚未合法化的　地下經濟　暫時並不計算在內，否則市場劃分將更

　　為複雜，也因此，台汽及筩統聯被列為獨占事業。

　　　　（二）區域市場

　　　　另外，有關公路運輸市場，在劃分時也面臨區域市場的問題：所謂客運是否

　　要包括省道、市區客運。而公平會最後則只以高速公路運輸為一市場，而未將各

　　縣市市區客運加入分母之中，同時，也並未細分各市區客運市場。

　　　　不過，在自來水市場上則有不同情況，目前有台北自來水公司及台灣省自來

　　水公司兩家營運，公平會將台北市及台灣省各劃為特定市場，因此形成兩家獨占

　　，主要就是考慮市場地理因素。

　　　　另外，家用導管瓦斯市場中，大台北瓦斯被列為獨占事業，因為公平會將台

　　北市單獨劃為一個市場，這也是考慮到區域因素。

　　　　區域市場到底劃得多細，也就牽涉到許多政策性問題。

　　　　　　三、如何認定獨占事業

　　　　特定市場劃定之後，接著來看認定獨占事業的標準：第一是市場占有率。根

　　據公平交易法施行細則第四條規定是「一事業在特定市場之占有率達二分之一、

　　二事業在特定市場之占有率達三分之二、三事業在特定市場之占有率達四分之三

　　」，同時這些事業必須是在該特定市場占有率達十分之一或上一會計年度事業總

　　銷售金額達到新台幣十億元以上。

　　　　過了這兩道門檻，仍有最後一關必須加以審酌，也就是施行細則第三條所考

　　慮的一些因素：一、事業在特定市場之占有率、二、商品或服務在特定市場中時

　　間、空間之替代可能性、三、事業影響特定市場價格之能力、四、他事業加入特

　　定市場有無不易克服之困難、五、商品或服務之輸入、輸出情形。

　　　　符合前兩道門檻之事業約有九百多家之多，但在審酌最後這些因素後只剩下

　　四十家。舉例來說，石化業營業額很大，市場占有率也很高，但在國際市場上競

　　爭激烈，也就是考慮其輸出、入情況而排除。

　　　　例如牙膏，部份品牌市場占有率也不小，但考慮其進入市場並無障礙，主要

　　銷售靠廣告促銷，在製造上困難度低，因此也排除在獨占名單之外。

　　　　又如氧氣製造業，市場需要量愈來愈小，空氣分解設備並不需太大資本，有

　　其進入市場的空間，因此也排除在獨占名單之外。

　　　　在此一般原則下還有例外，施行細則第四條第三項規定：「事業之設立或事

　　業所提供之商品或服務進入特定市場受法令、技術之限制或有其他足以影響市場

　　供需可排除競爭能力之情事者，雖有前兩項不列入認定範圍之情形，中央主管機

　　關仍得認定其為獨占事業。」

　　　　何謂進入特定市場受到法令、技術之限制？例如石油之銷售、廣播頻道設立

　　、菸酒銷售等在未開放前均受政府法令限制，就算銷受金額並未達十億，或市場

　　占有率未達標準，公平交易委員會仍得將其列為獨占事業。

　　　　　　四、獨占地位之濫用

　　　　接著談到獨占事業所負的責任，獨占並不構成違法，只有在濫用獨占地位時

　　才構成違法。公平交易法第十條規定：獨占之事業，不得有左列行為：一、以不

　　公平之方法，直接或間接阻礙他事業參與競爭。二、對商品價格或服務報酬為不

　　當之決定、維持或變更。三、無正當理由，使交易相對人給予特別優惠。四、其

　　他濫用市場地位之行為。

　　　　舉例來說，獨占事業利用其強大市場力量，以拒絕採購為要脅，要求原料供

　　應商不能將原料銷受給其他新加入競爭之廠商，也就是限制他事業之事業活動，

　　涉及公平交易法第十九條第六款，是不公平競爭行為，而因其為獨占事業，也違

　　反第十條第一款。

　　　　又如，獨占事業控制其行銷通路，要求行銷通路不得販買其他競爭商品，造

　　成他事業無法與之競爭，也是不公平競爭。

　　　　總之，凡是構成公平交易法第十九條不公平競爭行為，就是公平交易法第十

　　條第一款所謂的「不公平之方法」，兩者有「競合關係」，而因重法優於輕法，

　　獨占事業違反不公平競爭行為，以第十條優先適用，處罰較重。

　　　　至於不當決定、維持或變更商品價格或服務報酬，例如獨占事業以地區或對

　　象之不同而以價格做為競爭手段，為了打擊特定區域競爭者以低於成本之超低價

　　競爭，排除競爭對手；或是因只此一家而維持高價賺取暴利，不過高出成本多少

　　才叫暴利，十分難講，新產品往往因研發成本而價格較高，必須審慎評估。另外

　　，應降價而不降，是不當之價格維持，不應漲價卻漲價，則屬不當之價格變更。

　　　　無正當理由，使交易相對人給予特別優惠，則指獨占事業與買方之關係，前

　　提在於是否有「正當理由」。

　　　　其他濫用市場地位之行為則十分廣泛，例如獨占事業指定獨家總經銷。

　　　　違反上述公平交易法第十條，依公平法第三十五條，有三年以下有期徒刑之

　　刑事責任，並可併科新台幣一百萬元以下罰金。刑事方面由法院執行，行政處分

　　則由公平交易委員會做成決議。

　　　　　　五、對公告可否訴願

　　　　另外還有一些有關獨占事業的問題，被公告為獨占事業的廠商是否可以提出

　　行政救濟？這牽涉到獨占公告作業是不是行政處分。公平交易委員會已作成決議

　　，認定獨占公告屬於行政處分，因此被公告之獨占事業將可提出行政救濟，得循

　　訴願、再訴願、行政法院之管道提出。

　　　　筆者個人則採「二分說」：行政機關針對人民之「行為」或「狀態」為行政

　　處分，係就行政處分前已存在之「行為」或「狀態」而為處分，不得就行政處分

　　後始存在之「行為」或「狀態」為處分，即不得就「將來」之「行為」或「狀態

　　」為處分。

　　　　對於獨占事業之公告，被公告人是否得以訴願之方式救濟，亦應本前述「二

　　分」原則予以對待，也就是，應令被公告獨占之事業闡明究係針對「公告」前存

　　在之資料，狀態或認定聲明不服，或以「公告」以後新發生之狀態作為訴求之依

　　據，如果是前者，應認其性質為訴願，應予准許，反之，如屬後者，則其性質應

　　屬重新認定是否有理由，如主管機關駁回其請求，即為行政處分，被處分人始得

　　訴願。

　　　　惟徵諸實際，不服公告之事業可能鮮少，只對公告前之資料、狀態聲明不服

　　，無寧，絕大多數屬於（一）以公告後之資料、狀態請求重新認定，（二）對於

　　公告前之資料、狀態、認定聲明不服，同時以公告後之資料，狀態請求重新認定

　　。如果是前者（一），因性質非訴願，處理方式較為單純，反之如果是後者（二

　　），則同時含有「訴願」及「請求重新認定」二部份。

　　　　　　六、未經公告之事業是否有責任？

　　　　另外一個有關獨占事業的問題是：如果應被列入獨占名單卻未列入者，是否

　　應以公平交易法第十條加以規範。這個問題可說是眾說紛耘，有人主張應以母法

　　之規定加以檢驗，公告只是訓示規定，如果符合獨占定義而未被公告之事業，若

　　違反第十條，仍然可以依此加以處罰。但又有不同見解認為，公平交易法第十條

　　第二項既然明文規定，「獨占之事業，由中央主管機關定期公告之」，目的在保

　　障事業權益，不致於「不教而殺」，讓事業明白本身是否獨占事業，如果未予公

　　告，當然不必負第十條所規定之責任。

　　　　公平交易委員會大多數傾向後一說法，認為未予公告的事業，應不必負擔第

　　十條之責任。但現在為司法獨立時代，不同法官有其獨立見解，因此也許就會發

　　生「法源的多重構造」的問題，就是法院與公平交易委員會在刑事責任及行政責

　　任上可能會有不同的認定。對於未被公告的獨占事業，法官可能認為仍有第十條

　　之適用，而有第三十五條之刑事責任，而公平交易委員會對未被公告者則傾向沒

　　有第十條之適用。

　　　　　　電視事業之市場界定

　　　　有謂從廣告媒体之角度認為報紙、電台皆為電視之競爭者，因此，界定電視

　　事業之市場範圍應將其他媒体包括在內。

　　　　固然，從電視台之生存及商業世界而言，電視廣告及其收入至為重要，然在

　　消費者即觀眾主權或為主体之觀點來看，電視節目相對於廣告及其收入，仍應認

　　為電視節目為電視事業之根本，在法律意義上，廣告只是電視節目及其播出之反

　　射利益而已；或縱使認為廣告之地位至為重要，但如捨本逐末，其結果必使不良

　　之節目導致廣告收入之銳減，基此，節目仍為電視事業之主体。因此，應依節目

　　之提供以認定電視事業之市場範圍，而非依廣告及其廣告來認定電視事業之市場

　　範圍。

　　　　因鑑於廣告在電視及其他媒体上仍有某種競爭性，因此，至多於認定廣告行

　　為是否濫用獨占地位，多多少少加以考慮此種競爭之可能性（即從寬），而非依

　　此種競爭可能性而從寬認定「電視事業」之市場範圍。

　　　　　　┌節目←娛樂觀眾

　　　　電視│

　　　　　　└廣告←電視生存

 

　　　　｛電視事業　　ˇ　　　　｛電視事業　　ˇ

　　　　｛廣告媒体業　×　　　　｛娛樂業　　　×

　　　　　　Νa2ＣＯ3 獨占事業之認定

　　　　聯夏公司自美進口Νa2ＣＯ3 ，供給玻璃製造業者（80 %）、電視製造業

　　（10 %）、清潔劑製造業者使用。其中，有些玻璃業者自行進口Νa2ＣＯ3 自

　　用，例如，台玻進口自用之量占所有Νa2ＣＯ3 使用量之一半，此自行進口自

　　用之部份是否算入市場之分母，以計算市場占有率？

　　　　自行進口自用之部份應不算入分母，但依施行細則第三條「進出口量」、

　　「替代性」等因素綜合考量是否為獨占事業。

　　　　由於碳酸鈉（Νa2ＣＯ3 ）涉及結成國際卡特爾，是否影響台灣業者進入

　　市場？即如果國外供應者聯合不供給予新業者，使新業者進入市場發生困難。

　　　　因為這樣，即發生是否依公平法施行細則第四條第四項列為獨占事業之問

　　題？

　　　　業者認為這是「規模」問題，如量太小，國外業者不直接賣給台灣需要者

　　，而是介紹向現有之台灣業者購買。

　　　　碳酸鈉須防潮，否則會硬化。因此，不能久儲，且須有良好之儲存設備，

　　因此，許多用量小者無倉儲設備，即無法自行進口。

　　　　　　液化石油氣之獨家總經銷

　　　　中油公司將液化石油氣（LPG ）交由退輔會液供處總經銷；如果其他事業

　　要求加入經銷，中由公司得否拒絕？如其無正當理由而拒絕是否違反公平法第

　　十條第一項第一款「阻礙他事業參與競爭」？又是否違反第四款「其他濫用獨

　　占地位之行為」？

　　　　按所謂「阻礙他事業參與競爭」是指：獨占事業（中油）阻礙他事業與自

　　己（中油）參與競爭，而不包括阻礙他事業與自己（中油）之下游事業（液供

　　處）參與競爭，故中油將LPG 交由液供處獨家「總經銷」，應未違反公平法第

　　十條第一項第一款之規定。另外，在理論上，如果是液供處去「推動」中油拒

　　絕他事業參與經銷，而達到「間接阻礙」他事業與液供處（獨占事業）競爭之

　　程度時，液供處可能涉及第十條第一項第一款規定。

　　　　另外，獨占事業（中油）指定總經銷是否為公平法第十條第一項第四款「

　　其他濫用獨占地位之行為」？此涉及中由指定「獨家」總經銷是否有正當理由

　　？

　　　　中油將液化石油氣（LPG ）交由退輔會液供處獨家總經銷，恐違反公平法

　　第十條第一項第四款規定，乃依公平法第四十六條第二項規定向行政院申請「

　　四年內免於適用公平法」。

　　　　不過，行政院認為「不致違反公平法，無須申請免於適用公平法」，請問

　　：行政院此項「不致違反公平法」之認定，是否有拘束公平法之效力？因公平

　　會係獨立行使職權，故應認為無法律上的拘束力，仍應由公平會認其其是否濫

　　用獨占地位。

　　　　獨占事業之行為是否構成濫用市場地位係一甚為不確定之法律概念，應審

　　酌各個具体行為時之市場狀況、獨占事業是否負有其他契約責任或上級之正當

　　命令所拘束、有無改變其行為之合理可能性等等因素，綜合加以判斷，公平法

　　雖於八一年二月四日開始施行，惟獨占事業於八二年二月八日公告，自該日起

　　獨占事業之地位及衍生之責任始較臻具体化，從而，外表相同之總經銷行為，

　　即因其行為時在八二年二月八日之前或之後，在認定其是否濫用獨占地位之法

　　律評價上即應有所不同；至於二月八日以後之行為，有的是完全新發生之行為

　　，有的則屬延續舊契約或舊行政命令之行為，依前述市場地位、是否負有契約

　　責任、有無改變之合理可能性等等判斷因素以觀，在認定是否構成獨占地位之

　　濫用上，亦應有不同之評價。

　　　　　對獨占之公告得否提起訴願

　　　　行政機關針對人民之「行為」或「狀態」為行政處分，係就行政處分前已

　　存在之「行為」或「狀態」而為處分，不得就行政處分後始存在之「行為」或

　　「狀態」為處分，即不得就「將來」之「行為」或「狀態」為處分。

　　　　對於獨占事業之公告，被公告人是否得以訴願之方式救濟，亦應本前述「

　　二分」原則予以對待，即：應令被公告獨占之事業闡明究係針對「公告」前存

　　在之資料、狀態或認定聲明不服，或以「公告」以後新發生之狀態作為訴求之

　　依據，如果是前者，應認其性質為訴願，應予准許，反之，如屬後者，則其性

　　質應屬重新認定是否為獨占事業之請求，並非訴願，不應准許，惟主管機關仍

　　應重新審酌並請求重新認定是否有理由，如主管機關駁回其請求，即為行政處

　　分，被處分人始得訴願。

　　　　惟徵諸實際，不服公告之事業可能顯少只對公告前之資料、狀態聲明不服

　　，無寧絕大多數屬於：（一）以公告後之資料、狀態請求重新認定，（二）對

　　於公告前之資料、狀態、認定聲明不服、同時以公告後之資料、狀態請求重新

　　認定。如果是前者（一），因性質非訴願，處理方式較為單純，反之，如果是

　　後者（二），則同時含有「訴願」及「請求重新認定」二部分。

　　　　　　電 視 廣 告 搭 售

　　　　電視事業在台灣尚屬獨占事業，且經公平會於今年二月八日正式將其公告

　　列為獨占事業名單，向來即引起許多對「壟斷」的不滿，有關廣告交易的「不

　　當」方式，在這些不滿的呼聲當中，應只能算是「小事」而已。

　　　　假如，電視事業之經營能夠開放、有線電視也開放、甚至像亞衛視等外國

　　電視也開放，使電視事業成為一個相當自由競爭的行為，所謂「黃金時段」也

　　因台數多兒不再那麼「黃金」，不再構成「搭售」的必要法律要件─搭售的主

　　商品具有強大的市場力量─，自然不致構成違反公平交易法。

　　　　但在開放之前，黃金時段確實具有「搭售」之能力，又因其係獨占事業，

　　兒涉及公平法第十條（濫用獨占地位之行為）及第十九條第六款（限制交易相

　　對人之事業活動）之違反（仍有待委員會決議），電視台自宜隨著社會環境的

　　變遷兒調整交易方式。

　　　　但這樣講，仍未能解決以何種方式處理黃金時段稀少性的問題。要之，在

　　「僧多粥少」的現實下，電視台總是免不了需要有一套辦法，用來選擇客戶，

　　問題是：那一種辦法才能算是何理、公平？

　　　　目前，人們對電視台的廣告交易認為不合理的，除了ヾ搭售之外，還包括

　　：訂價漫無標準，八點檔向七點五十五分「借」廣告時間、「報告新聞」實為

　　廣告、單方撤銷播出廣告，這些情況都應該加以改善。

　　　　在沒有搭售冷門時段而使該時段之廣告收入減少後，電視台可能將之「轉

　　嫁」到熱門時段，因而提高其廣告費，也是在公平法解決搭售問題之後，可能

　　產生的後遺症，如果這樣，公平法恐怕也無法抵觸「經濟原則」，進一步認定

　　這種轉嫁現象屬於「不當的價格決定、變更」。

　　　　因此，根本之道，應是開放電視，讓廣告有更多的媒体。

　　　　　　導管瓦斯管之裝置與瓦斯氣費

　　　　最近，若干瓦斯業者被用戶申訴指定瓦斯導管之承裝業者，涉及公平法第

　　十條獨占地位之濫用。

　　　　按公平交易法事件屬經濟事務，事件本身常是一個有相互關連的有機体，

　　對這有機体的Ａ點施以壓力（公平法的壓力），必然對其他非Ａ點產生擠壓效

　　果（能量不減定律）。在導管瓦斯裝置工程的問題上就表現出這種效果，執行

　　公平法應注意在解決Ａ點問題時，同時考慮到或解決非Ａ點的擠壓效果。

　　　　從消費者的角度，消費者只希望「買氣」（瓦斯），有關導管的承裝不問

　　「表內管」或「表外管」最好是瓦斯公司的事、由瓦斯公司負責裝置、列為瓦

　　斯公司的成本、消費者最好不要付費；但從瓦斯公司的角度來看，裝置管線既

　　須成本，則不論以「裝置管線」之名義向消費者收費，或轉嫁在「瓦斯」費中

　　向消費者收費，總之，經濟事務或生意嘛，不外乎羊毛出在羊身上。

　　　　由於瓦斯氣費之訂定受到嚴格的監督，目前部分瓦斯業者將其「利潤」之

　　一大部分，求諸於管線裝置費，造成新裝戶「補貼」舊用戶用氣費用之結果。

　　瓦斯業者所曾謂「基本癥結乃在於主管機關所訂的瓦斯費率太低，大多數的瓦

　　斯公司根本無法依瓦斯費利潤以和獲得足夠的空間，乃致於產生現行瓦斯公司

　　必須仰仗管線補助費、裝置工程的收入來維持營運」或「挖東牆補西牆」（參

　　見八三年七月十七日，公用瓦斯協會向公平會提出的書面理由），如果，這些

　　陳述屬實，那麼，這種現象就應逐步加以調整，朝向降低裝置費之方向來走。

　　在調整過程中，應注意：ヾ「逐步」調整，以避免瓦斯費一下子調整過多，引

　　發來自消費者的壓力；ゝ注意瓦斯公司是否有「誠意」；不要落入調整了瓦斯

　　費後又提高了裝置費，使調整只變成了「藉口」。

　　　　消費者在調整過程中，應体認「經濟事務之有機体的性質」、「朝三暮四

　　，朝四暮三結果是一樣」或「羊毛出在羊身上」的現實！